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权力运行内部监控机制研究
信息时间:2011年11月09日   文章来源:来源:国家预防腐败局  访问量:2596  评论数:0  收藏

2011年5月13

    权力运行是权力发挥其作用的必由之路。权力运行是否规范,直接决定权力是否被滥用,也就是腐败的产生。如何在权力运行中构建内部监控机制,确保权力规范运行,是有效预防腐败的一个十分重要的课题。

  一、现行权力运行内部监控存在的问题

  综合分析一些典型腐败案件,我们不难发现这样一个共同的特点:不论案件的大小,腐败都与权力紧密相联,腐败问题是权力的运行出了问题。这从一个侧面凸显出权力运行内部监控上存在着问题。

  (一)内部监控独立性与权威性不够的问题。我国的政体决定了目前的各种权力运行的内部专职监督机构受同级党委、行政首长和上级监督机关的双重领导的格局,这些监督机构的人事权、财政权、领导权掌握在同级党委或行政领导手中,形成一种依附型的隶属关系,致使权力运行的监督主体受制于权力者,这就使权力运行监督者缺乏独立性,也就缺乏权威性,内部监控只能限于对下级和一般性的掌权者,而对于具有领导关系的掌权者则很难实施监督,更难于对其权力运行进行控制。更为甚者,有的时候掌权的领导者如果出于保护自身利益的需要,对于与其有着利益关系的一般性掌权者,在其权力运行出现问题受到监控时,往往会采取忽视乃至保护的策略,这时的内部监控机构在行使职权时将会受到领导者掣肘,其独立性与权威性会受到严重挑战。

  (二)集权使内部互相监控虚化的问题。“革命队伍内家长制作风,除了使个人高度集权以外,还使个人凌驾于组织之上,组织成为个人的工具”,邓小平同志的这番话一语道出了个人集权的危害性。正是为了防止“家长制”,组织上在配备一个班子时都配备多个成员,这既有工作量大需要更多的人员去承担的考虑,也有加强班子成员之间的相互监督的考虑,而且这种监督是全方位的、多边的和无条件的。一个班子里每个成员只有分工不同,没有地位高低之分,都是监督者,同时又都应是受监督者。但在现实中,由于“一把手”负责制,随着责任的加重往往伴随权力趋于集中,不少的“一把手”虽然也讲民主集中制,但是往往强调集中多于民主,集体领导、民主决策基本流于形式,权力更多的时候是集中在个别人手里。这就使“一把手”具有相当的能量与权威,在组织内相对失控、社会间绝对自由。班子内部的监督要么因为“一把手”的特殊权威,要么因为班子成员的原则性差或职位缺陷等,使权力运行中的错误行为难以及时纠正,造成内部权力的相互监控虚化。

  (三)权力神秘化使内部监控无能为力的问题。一些掌权者受传统观念影响,强调权力的神秘化,千方百计把权力运行置于暗箱中来操作,建立起与外界隔绝的权力围墙,这堵围墙的门只能是极少数人能找到、能进出,别的人想进去就会遇到重重阻力。一些有审批权的持有者,用党和国家赋予的项目审批、立项、资金拨付、项目执行等环节中的权力搞特权;一些有决定权的持有者,利用人员提拔使用的考察、推荐、表决等环节中的权力搞权权交易、权利交易,甚至是赤裸裸的权钱交易,这就使那些需要项目、需要资金、需要提拔使用的人为达到目的,千方百计找门子、托关系、请客送礼,搞幕后交易。由于权力被赋予神秘,权力运行的暗箱操作,使内部监控既无能为力,也无从下手。

  (四)内部监控法制滞后的问题。我国目前在权力运行的内部监督方面的法规还很不完备,监督法的立法工作一直处于弱势。据统计,1988年以来,制定颁布以管理为主的法律、行政法规占总数的80%以上,而监督性法律法规不到1%。监督制约权力的法律、法规建设滞后,造成法律法规对部分权力的制约存在空档,再加上许多监督权力的机制形同虚设,许多制约权力的空洞无力,这就必然会增加权力滥用和权力腐败的可能性。

  二、建立健全权力运行内部监控机制应遵行的原则

  构建权力运行内部监控机制,应牢牢把握内部监控这个根本要素,以“内部”为立足点,以“监督”为先手,以“控制”为补救,以“保证权力正确运行”为落脚点。在具体建立中应遵行以下基本原则。

  (一)科学合理原则。权力运行内部监控有着其内在的运行规律,违背了这些规律所建立起来的机制,功能会受到损害,作用发挥必然受到影响。我们应该坚持中国特色社会主义道路下的权力运行模式,根据权力运行内部监控机制的内在运行规律,科学、合理地设置内部监控机构,制定内部监控制度,既要有加快机制建立的紧迫感,又要按照有序推进的思路进行,既不停滞不前,也不好高骛远,急于求成,以科学的态度,合理、渐进、稳妥地加快机制建设。

  (二)当前与长远并重原则。在建立权力运行内部监控机制过程中,针对现阶段权力运行已经出现的偏差和错误,及时研究制定纠错机制,起到“亡羊补牢”的作用固然必要,但认真分析和研究已经产生的偏差和错误的规律,寻找防范权力运行风险再现的办法显得更为重要。总结今天是为了成就更好的明天。我们既要立足现实,更要立足长远来设计和建立权力运行内部监控机制,这样的机制才能既管住现实,更具有长远的生命力,真正在预防权力运行风险上发挥作用。

  (三)重点与全面原则。权力运行中的重点事项、重点岗位、重点环节、重点内容在一定时候和一定条件下,对决定权力运行正确与否起着主导的作用,因此,权力监控必然也要突出重点。在构建权力运行内部监控机制时,应针对重点,有倾向性建立与之相适应的监督与控制办法。把握住重点也就是抓住了事物的主要方面,但是事物是变化着的,一些当前不是重点的也许在将来变为重点,因此,在抓住重点的同时,还应当密切关注权力运行内部监控中所发现的其他方面的漏洞和盲点,及时采取措施,努力实现对各个方面、各个层次、各个岗位的权力运行的全面监控。

  (四)内外结合原则。事物发展的内因和外因是相互作用的,内因决定事物的性质,外因对事物的发展具有影响。权力运行内部监控机制的重点着力应放在权力运行的内部,要充分研究内部监控的机构、力量和机制的建立,但同时还要做好与外部监督的结合,充分发挥外部监督对权力运行内部监控的帮助和促进作用。任何内部监控制度如果失去外部监督,就不可能是全面的和有效的监控制度,因此,在构建权力内部运行监控机制时还应充分运用外部监督的功能,把各种外部监督综合运用到权力运行过程,保证权力运行受到内、外全方位的监督。

  三、建立健全权力运行内部监控机制的途径

  权力运行内部监控机制的建立,应充分考量权力运行的基本特性,根据现有的法理基础,遵循其固有原则,针对当前存在的问题,着眼于长远,积极构建各种机制制度,努力形成对权力运行的全方位覆盖,切实增强内部监控的效力。

  (一)建立经常性教育机制,提高正确用权的自觉性。掌权者的权力观是决定权力运行正确与否的思想动因。一个权力观发生错位的掌权者,其权力运行的正确性必然大打折扣,运行风险必然大为增加,因此,要注重对掌权者的思想教育,这也是一个最基础性的环节。各级党组织要采取有效的方式和方法,加强对权力者包括信念、宗旨和群众观等方面的思想政治

  教育,加强法律法规和党纪政纪条规教育,使权力者始终牢记手中的权力只是一种管理权,并不能因此享有特权,权力的运用是受人民之托,是一种应尽的义务和责任,其最终目的是为人民服务;要破除“官本位”意识,不管自己的职务多高,要始终以百姓之心待己,做到“位高毫无傲人之气,权重不移公仆之心”;要正确行使权力,切不可运用公共权力捞取个人或团体利益,否则,必然激化矛盾,丧失人民的信任,自己也将走向毁灭。要主动接受监督,必须懂得每个掌权者在监督面前人人平等,既要监督他人,又要接受他人的监督,人人监督人,人人受监督。位高权重的掌权者对党和国家的事业的影响力大,更要自觉接受监督,更要监督好别人。要通过经常性的教育,使掌权者警钟长鸣、不断提高正确用权的自觉性。

  (二)建立科学的制衡机制,实现集权行为的分散性。对集权行为必须对其权力进行分解,使分解的权力相之间形成一种制衡关系,从而产生有效的制约效果。集权往往强调多项权力由一个集中的权力所支配,这就很难形成权力间的制约关系,如果一个权力依附于另一个权力,权力之间形成隶属关系,则意味着被隶属的权力形同虚设,相互制约难以有效。建立权力制衡机制,可以有效分解集权者的权力,其目的是使每一项权力的行使都限定在一定范围之内,每一项权力都有纠正和限制其他权力的能力并有容忍其他权力纠正和限制自己的能力。这样,权力既是监督制约其他权力的主体,又是其他权力制约的对象,可以构成权力之间的制约合力,有效防止掌权者因权力过于集中而“一言堂”、“一手遮天”的局面形成。

  (三)坚持民主集中制,提升相互监控的实效性。“党内民主是党的生命,集中统一是党的力量保证。”民主集中制是我们党的基本组织和领导制度,它是保证权力运行正确的有效武器。但是在一些地方、一些权力者身上,往往强调集中多于讲民主,甚至于集中替代民主,这就很不利于权力运行的内部监控。因此,要坚持民主集中制,充分发扬班子成员在权力运行内部相互监督、相互约束的作用。班子成员之间相互监督是一种主动的预防措施,它不仅是一种事后控制,更着眼于事前和事中的监督,强调发挥预防作用,可以减少权力运行中不良影响和行为的发生。要认真贯彻执行《党内监督条例(试行)》,切实建立起班子成员相互监督的日常运行机制,以制度的形式明确每个班子成员的监督责任和保障。要特别注重发挥好民主生活会的作用。民主生活会是领导干部进行自我教育、自我解决问题的行之有效措施,在民主生活会上,班子成员对于整个班子、全体班子成员都应当无条件、实事求是地开展权力运行情况的检查,会前认真抓好意见的收集,会中严肃认真地开展批评与自我批评,会后针对各自的问题研究措施积极整改,切不可征求意见流于形式,批评与自我批评变为评功摆好,整改问题敷衍应付。要通过民主生活会,真正发现问题、研究问题、解决问题,充分发挥班子成员的相互监督的功能。

  (四)建立内部监控法制体系,增强制度监控的完备性。依靠法制来加强权力运行的内部监控是一项根本性办法。法制作为要求大家共同遵守的办事规矩,具有严格的规范作用和鲜明的行为导向性,是规范权力运行的准则。要抓住关键人员、关键岗位、关键部门和关键问题,建立起与之相匹配的监控制度。加快建立现代行政制度,依法规范公务行为,尽快实现现代公务员制度廉洁高效的功能。要加快完善现代法律制度,在抓好管理性立法的同时,更加注重监督立法,大力推进监督立法工作。要围绕依法治权、依法监督的目标,及时将比较完善、系统、成熟的制度规定提升到国家法律、党内法规和行政法规层面,积极构筑权力监督立法体系,尽快出台诸如《监督法》、《廉政法》等规范权力运行的法律条文,完善各种权力监督法律和程序,实现权力运行监控的法制化,确保对权力运行监督制度与法律监督体系的完备统一。与此同时,要严格执行法律与制度。再好的规范制度、再完备的法律法典,只有认真落实、严格执行才能显现其设立的功能,要建立落实执行情况的督查机制,定期检查法律与制度执行中的具体情况,防范“法制例外”现象,确保法律与制度被严格遵行。

  (五)建立责任追究制,保证权力运行监控的独立性。权力是与责任同在的。当前,尽管在赋予权力的时候,也赋予了相应的责任。但在很多时候,我们更多的是行使了权力,却淡化了责任。因此,必须建立起责任追究制,以唤醒权力者的责任意识,强化其用权责任。要建立权力运行责任追究制,对用权不当、用权错误的权力主体予以严肃的责任追究,以促进权力的正确运行。建立监控主体责任追究制度,明确各种内部监控主体的责任。党内监督在权力运行整个监督中居于领导和支配地位,是权力运行内部监控的重要环节,因此,对于负有党内监督职责的监督主体的责任十分重大,党内监督主体如纪检监察机关、组织部门,对应该监督而没有监督,应采取措施控制而没有采取措施控制或者是监督、控制不力,以致出现问题造成严重后果的要予以责任追究。监督部门在履行职责受到被监督者或者权力者的阻碍时,应对阻碍者予以责任追究,以保障监督的独立性和权威性。对于行政内部的监督部门,如审计部门、财政监管部门等,也要明确其责任,以责任追究制度促进使其依法独立行使监督权。与此同时,对于其他监督主体如司法监督、人大监督、政协民主监督等也要依据相关的法律或制度,明确其职责,以形成监督的合力,共同保证权力规范运行。


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